坛委发〔2011〕1号
（2011年3月1日）
开发区党工委、管委会，各镇党委和人民政府，市各部委办局，市直各单位：
为加大统筹城乡发展力度，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，根据中央、省和常州市有关精神，结合我市实际，现就加快我市城乡发展一体化提出如下意见：
一、指导思想
全面贯彻党的十七届五中全会精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求和“三年翻番、跨越发展”奋斗目标，坚持以科学规划为引领，以产业发展为基础，以改革创新为动力，以改善民生为根本，加大统筹城乡发展力度，努力转变经济发展方式、农民生活方式和社会管理方式，全面推动经济实力更大提升，社会建设更大进步，人民生活更大提高，加快形成符合我市实际，具有鲜明特色的城乡经济社会发展一体化新格局。
二、总体目标
推进城乡发展一体化，既是一项重大战略，又是转变发展方式的现实任务，必须着眼长远，统筹规划，重点突破，有序推进。到2012年，基本建立起城乡发展一体化的推进机制，并在城乡规划、产业发展、基础设施、就业与社会保障、社会公共事业等“五个一体化”方面重点推进，形成以城带乡、城乡互动的发展格局。到2015年，城乡公共服务均等化的体制框架基本形成，城乡基础设施、社会保障、公共卫生、文化教育等领域的差距进一步缩小；城乡经济与人口资源协调发展，生态环境和人居环境显著改善。
三、主要任务
（一）城乡规划建设工程
1.统筹城乡发展规划编制。以“十二五”规划为统领，统筹安排城镇、产业、公共服务设施、生态环境布局。高水平推进城乡规划一体化，做到适度超前、分步实施、循序渐进。强化功能片区规划理念，促进城镇规划、土地利用总体规划、产业规划、生态规划“四规”有机融合，镇村布局规划、村庄规划等专业规划有机衔接。科学安排产业、居住、基础设施建设等各类用地结构，突破区域行政界限，合理划分功能区，提高各类用地集约利用水平，促进产业发展、人口集聚、功能配套、生态优化。
2.着力提升城镇建设水平。进一步优化区域空间布局，全力推进滨湖新城建设，重点发展新市镇，建设农村新社区，全力打造“宜居、宜业、宜游”的现代化中等城市。按照“三年展新貌、五年成规模”的要求，高起点定位、高品质规划、高标准推进滨湖新城建设。加快中心镇向新市镇提升发展，努力把中心镇打造成“经济繁荣、生活富裕、环境优美、特色鲜明，具有较强集聚能力和带动作用”的新市镇。优化农村集中居住点规划布局，将农村集中居住点数量调整缩减到120个以内，加快建设一批集中居住新社区。
3.严格实行规划审批控制。强化镇村规划建设管理，严格执行规划审批程序。从今年起，开发区、各镇不得再审批新的零星宅基地，对非规划保留的自然村落中农民要求自建住房的，本着“只出不进、只拆不建”的原则，引导农民建房向城镇、集中居住点集中，防止造成过程性资源浪费。
（二）产业转型升级工程
1.大力发展现代高效农业。调整完善新一轮现代农业总体发展规划，加快建设五大区域特色农业产业集聚区，显著提高优质粮油、特种水产、规模畜禽、高效园艺、生态林业等主导产业的规模化、设施化水平。加快现代农业产业园区建设，突出规划引导，完善公共服务，吸引多元投入，建设一批产业特色明显、科技水平领先、规模效益好、示范带动强的农业园区，2011年力争将上阮现代农业产业园区创建成省级园区。到2012年，力争建成3个万亩以上、20个千亩以上的现代农业园区（基地）。开发延伸农业生态休闲功能，打响休闲农业品牌。进一步加大“三资”开发农业力度，做大培强一批骨干型、创汇型、成长型重点农业龙头企业。立足资源优势，培育一批具有地方特色的名牌农产品。依托特色农产品产区和集散地，重点建设好尧塘花木、茅山茶叶、长荡湖水产等专业市场。
2.全面推进新型工业化。大力发展新能源、高端装备制造、新材料、生物医药、节能环保等五大新兴产业，重点发展光伏新能源产业，大力整合集聚上下游产业，积极引进各类光伏配套企业，进一步增粗拉长光伏产业链。大力实施传统产业提升计划，鼓励和支持服装、机电、盐化工等传统产业向高端化、品牌化、规模化、高新化发展。重点加强开发区、金东金西工业园区建设，对保留的镇工业集中区要进一步完善设施、优化结构，推动优质项目、重大项目向重点园区集中，促进产业集聚集约发展。
3.加快提速现代服务业。大力实施服务业发展提速计划，推进服务业发展提速、比重提高、结构提升。优先发展生产性服务业，依托开发区、滨湖新城等载体，加快规划建设一批现代服务业集聚区，推动企业研发设计、软件开发、科技信息、服务外包、现代物流等业务向专业化、规模化发展。大力发展旅游等现代服务业，编制完善好旅游发展整体规划，重点抓好茅山、城南和长荡湖旅游风景区开发建设，进一步扩大金坛旅游的知名度和美誉度。积极鼓励城市服务业向农村延伸，实施“万村千乡工程”、“家电下乡工程”，支持发展农产品批发、连锁经营、配送和电子商务等现代流通业。
（三）基础设施建设工程
1.推进重点工程设施建设。加快交通重点工程建设，实施好丹金溧漕河航道整治工程和241省道丹阳交界至340省道段改建工程，配合做好沿江城际铁路报批立项和尽快开工建设工作。加快城乡交通路网一体化建设，分阶段实施乡村道路改造工程，所有乡道达到三级公路标准，所有村道达到四级公路标准，形成中心城区辐射各镇的市镇村三级路网。加快推进城乡供水、供气、通信、互联网等设施建设。
2.加强水利基础设施建设。加快城乡重点水利工程建设，提高水利服务保障经济社会发展能力。推进城市防洪排涝工程建设，实施良常枢纽、龙山枢纽、大墩枢纽及区内引排河道和控制工程建设，基本完成城市防洪排涝骨干工程。加强农村水利基础设施建设，全面开展圩区圩堤加固达标工程建设；继续开展山区塘坝改造及灌溉泵站建设，进一步完善丘陵山区水资源工程体系。2011年，完成水库除险加固4座，完成塘坝达标建设19座，完成加固圩堤8公里，实施河道清淤19条43.2公里，村庄河塘疏浚整治68个行政村、449个河塘。继续开展长荡湖、钱资湖、茅东水库等供水水源地保护工程建设，建立市区河道治理、县乡河道清淤复浚及长效管护机制，贯通下塘河、电胜河、金花河、下坵河、老鸦塘等城区河流，实施和完善截污工程，进一步改善和维护水环境。大力实施小流域治理和农业综合开发，推进中低产田改造和农田标准化建设，提高粮食综合生产能力。
3.加快农村土地综合整治。坚持规划先行，以土地利用总体规划、城镇建设规划为依据，结合基本农田保护示范区建设等工程，明确农村土地综合整治的目标任务、区域布局、实施计划和保障措施，合理编制好“整村推进”土地综合整治项目规划。通过“整村推进”形式，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，大幅度提高耕地质量，为土地成片流转和规模经营创造条件。
4.提升城乡生态环境水平。加快农村生活污水处理设施建设，逐步提高规划保留的农村集中居住点小型生活污水处理设施覆盖率。巩固长荡湖综合整治成果，加快生态湿地保护与恢复工程建设，推进钱资湖清淤和环境提升工程，全面提升城乡水环境质量。强化农村环境综合整治，加快实施农村环境连片整治示范工程，确保今年上半年高标准、高质量通过省级验收。组织实施村庄环境整治提标工程，进一步完善村庄环境整治长效管理机制，用3年时间，全面完成所有“三清一绿”村村庄环境整治提标任务。大力推进“绿色金坛”建设，着力形成覆盖城乡的绿色网络和城乡一体的绿化体系。加强生态文明建设，巩固提升国家生态市、国家园林城市创建成果，年内申请国家级环保模范城市复核。开展“中国人居环境奖”创建工作。
（四）富民惠民工程
1.发展农村合作经济。完善农民专业合作、土地股份合作、集体经济（社区）股份合作改革，鼓励和支持合作组织以多种形式参与工业化、城市化和新农村建设。加大财政扶持合作组织发展的力度，提高合作组织规范程度，努力扩大合作组织覆盖面和带动作用。到2012年，农民专业合作社发展到250家，社员超过3万户，年销售农产品20亿元，带动农户6万户；土地股份合作社超过60家，入社土地面积达到5万亩以上；集体经济（社区）股份合作社达到50家，社员达到2万人。
2.推进农民创业就业。坚持统筹城乡就业和以创业带动就业的方式，多渠道推动农民转移就业，鼓励农民自主创业，促进农民收入持续增长。加快建立城乡平等的就业创业制度，促进形成城乡统一的就业标准和体系，健全市、镇（区）、村（社区）就业信息服务三级网络，统筹做好高校毕业生、新增劳动力和农村转移劳动力就业。加大农民就业创业培训，促进农民创业就业。到2012年，力争每年新增转移农村劳动力3000人以上，每年扶持创业1000人，带动就业5000人。
3.完善社会保障体系。完善农村养老保险、医疗保险、低保、五保和被征地农民基本生活保障“五道保障线”，建立健全合理增长机制。全面落实被征地农民基本生活保障制度，做到即征即保，应保尽保；稳步提高农村老年居民养老补贴水平；完善城乡最低生活保障制度和社会救助体系，拓宽慈善募捐筹资渠道，不断扩大慈善救助的实力和规模；巩固发展新型农村合作医疗制度，提高参保人员在社区就诊的医药费补助标准，鼓励参保人员“小病和康复到社区”。完善城镇企业职工基本养老保险与新型农村养老保险之间可转换、衔接的机制，做到城乡社会保障顺畅转接。
4.加快发展教育事业。突出“公平、均衡、优质”发展主题，协调发展基础教育，积极发展社会教育，进一步强化素质教育，促进城乡教育水平均衡优质发展，实现更高水平的教育现代化。健全城乡教师流动机制，完善学校公用经费正常增长机制，不断改善农村办学条件，全面创成省优质学校。整合职业教育资源，大力培养符合地方经济发展的适用人才。解决进城务工人员子女就学难问题，保障弱势群体学生的受教育权利。
5.健全城乡卫生体系。落实国家基本药物制度，整合优化医疗卫生资源，加强基层医疗卫生队伍建设，建立城乡一体的公共卫生、基本医疗和药品供应服务保障体系。按照农村社区卫生服务中心和社区卫生服务站一体化管理的要求，加快改造建设镇（中心）卫生院，规划建设农村社区卫生服务站。加强农村人口与计生工作，完善“世代服务”体系，健全和落实计划生育奖励扶助制度，稳定农村低生育水平。
6.深化精神文明建设。健全完善公共文化体系，扎实推进有线数字电视双向网络改造工程，实现“星级文化示范村”全覆盖，镇（区）、村（社区）的健身设施覆盖率达100%。进一步实施文化惠民工程，积极开展面向农村、面向农民的“文化百村行”、“广场文艺月月演”、“三送”、“四下乡”、“五进社区”等公益性文化服务活动，切实满足不同群体多元化的精神文化需求。以文明村镇、文明户等群众性文明创建活动为载体，以新型农民、文明市民培育工程为抓手，以“道德讲堂”为平台，加强社会主义核心价值体系建设，广泛开展“四德”教育活动，不断提升城乡居民的文明素质和文明水平。
（五）强基固本工程
1.加强基层组织建设。深入开展创先争优活动，以“六大先锋行动”为抓手，按照“组织党员更有效、服务群众更直接、推动发展更有力”的要求，加强分类指导，创新活动载体，有力有序推进。认真组织开展村党组织书记“创先争优、晋档升级”和社区党组织书记“创先争优、评星定级”活动，加强对村（社区）党组织书记的教育监督管理。采取有效措施，逐步提高村（社区）干部待遇，完善村干部养老保障办法，切实提高村干部的基本报酬和社会保障水平。加强农村新型社区管理，建立以社区党组织为核心的社区组织体系，健全社区运行机制，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。扎实推进“学习型”党组织建设，利用党员干部冬（春）训等形式，不断提升广大党员的综合素质。加强农村党风廉政建设，进一步落实农村基层党风廉政建设责任制，规范和制约权力运行。
2.推进综治平安建设。加强设防城市建设，全面构建社会治安防控体系，确保全市社会治安综合治理和平安建设综合绩效继续位居全省前列。加强和改进农村信访工作，强化排查调处，积极预防和化解各种矛盾纠纷，全力维护社会大局稳定。强化基层维稳责任，把维稳工作纳入镇村干部岗位责任制的考核内容，落实维稳层级责任，将维稳的责任目标层层分解落实到每一个单位和具体责任人，形成维稳工作齐抓共管的工作格局。积极构建和谐劳资关系，指导督促企业加强人文关怀、改善用工环境，引导职工理性合法表达利益诉求，解决利益矛盾。严格落实各项安全制度，切实加强对道路交通、危险化学品、消防、建筑等重点行业、重点部位、重点环节的安全监管，坚决杜绝重大安全事故的发生。
四、政策措施
（一）鼓励和引导土地承包经营权流转
坚持依法自愿有偿的原则，采取政策激励、市场培育、优化服务等方法，引导农户流出土地，促进土地集中，有效推进农业适度规模经营，到2012年，每年新增土地流转面积3万亩以上。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全市、镇、村“三级联动”服务体系，推进土地承包经营权登记和信息化管理，为土地流转提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订和纠纷调处等服务。
（二）深化农村土地使用制度改革
加快城乡统一的土地市场建设。积极推进农村各类集体建设用地有序流转，在符合规划的前提下，允许依法取得的集体建设用地使用权通过出让、出租、转让、抵押等方式进行有偿使用和流转，发挥最大效益。
实行土地供应倾斜政策。落实城乡建设用地增减挂钩政策，增加新农村建设和城镇建设用地指标。市级年度建设用地指标主要用于全市重点产业发展和重大基础设施建设。新市镇和新社区建设用地，根据实际需要，可以在符合土地利用规划的前提下优先调整，重点倾斜，按照该镇当年申报拆旧复垦项目面积的30%落实周转指标。
（三）加强村级发展能力建设
创新村级经济发展机制。坚持因地制宜，多途径发展壮大村级股份经济、物业经济、服务经济，力争用3年左右时间，建立健全资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制。切实加强农村集体资金、资产、资源管理，维护农村集体经济组织和农民的合法权益。鼓励通过参与农业资源开发、完善承包合同，增加村级集体经济的资源开发收入和发包经营收入；鼓励通过在工业规划区、城镇规划区联合投资，建造标准厂房、专业市场、服务社会设施等项目，使村集体获得稳定的物业租赁收入；鼓励通过开展土地复垦整治、优化配置土地资源等，实现村集体与农户更多分享土地增值收益。组织开展第三轮经济薄弱村结对帮扶活动，建立健全结对帮扶长效机制，完善相关扶持政策，加快经济薄弱村转化。到2013年所有村村级集体年收入达到50万元以上，全市农民人均纯收入、村级平均可支配收入年均分别递增10%以上。
（四）加快农村金融体制改革
完善农村金融发展体系。进一步完善农村政策性金融和商业性金融服务体系，支持和引导各类金融机构到农村投放金融产品，增加对农户、农民合作组织、农业龙头企业等经营主体的信贷投放。建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制。完善政策性农业保险制度，扩大试点范围，增加险种，重点推广高效设施农业、特色农机具等保险项目，不断完善运行机制，提高农业保险服务规范化、信息化水平。创新小城镇投融资机制。探索建立政府引导、市场运作、主体多元的城乡发展一体化投入机制。支持组建小城镇投融资建设平台（公司），赋予其资金筹措、项目建设、资金管理和债务偿还的职能，实现在政府指导下的市场化运作。
（五）建立多元化投入保障机制
落实强农支农政策。按照建立公共财政的要求，深化财政体制改革，优化财政支出结构，促进城市反哺农村、工业反哺农业。加大财政转移支付力度，逐步增加对基础设施、生态建设和社会事业的投入。建立健全水利投入稳定增长机制，加大公共财政对水利的投入，加快拓宽水利融资渠道，广泛吸引社会资金投资水利。积极推进政府行政体制改革，降低行政成本。采取有效措施，着力化解镇村债务。支持城乡一体化试点建设。通过逐年增加财政对镇村建设的投入、土地收益提成、银行贷款、社会资本参与等多种渠道筹集资金，用于支持新市镇新社区建设。对规划批准建设的新市镇，享受工程建设规费优惠，属于政策性规费的，能减免的予以减免，属于服务性规费的减半收取。大力整合财政支农资金和投资项目，提高资金使用效率和综合效益。
（六）有序改革城乡社会管理制度
加快农村社区管理体制改革。推进农村管理向城镇社区管理体制转变，提高社区服务和管理水平。积极实施城中村、城郊村社区化改造，在有条件的农民集中居住区推行社区化管理和服务。有序推进城中村、城郊村村级集体资产社区股份合作制改造，为撤村（组）建居工作创造条件。完善人口户籍管理机制。完善以合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的新型户籍登记管理办法，加快探索建立居住证制度。全面加强流动人口管理，提高服务水平。建立完善流动人口子女入学、计划生育、社会保障、权利维护等公共服务管理制度。
五、组织保障
（一）加强组织领导
为加强城乡发展一体化工作的组织领导，市成立推进城乡发展一体化工作领导小组，负责指导、统筹协调全市城乡发展一体化推进工作。领导小组办公室设在市委农工办，负责全市推进城乡发展一体化的规划实施、政策制定、工作进程的考核和监督等具体工作。各镇（区）也要建立相应的工作机构和工作机制，根据总体部署，制定本地推进城乡发展一体化工作的实施方案，层层分解，逐项落实。各部门要强化在城乡发展一体化方面的职责，注重调查研究，搞好协同服务，加快制订和完善相关配套政策措施。
（二）强化督查考核
制定符合科学发展观的城乡发展一体化考核体系，把城乡发展一体化工作实绩作为检验各级干部执政能力和执政水平的重要标志，作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容。强化效能监察，严格督促检查，提高工作实效。建立联席会议制度，及时总结经验、解决问题，确保各项工作有序推进。