申请人：于某。

被申请人：常州市金坛区自然资源和规划局（以下简称区资规局），地址：常州市金坛区清风路1号。

法定代表人：朱梁，局长。

申请人于某不服被申请人区资规局作出的坛自然规土罚字〔2022〕第007号《土地行政处罚决定书》，于2023年2月23日向本机关提出行政复议申请，本机关依法进行审查并于同月24日予以受理，2023年3月28日举行听证，因本案情况复杂，2023年4月21日决定延期至2023年5月22日前作出行政复议决定。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销坛自然规土罚字〔2022〕第007号《土地行政处罚决定书》。

申请人称：一、案涉处罚决定书主要事实不清，证据不足：1.案涉土地不符合基本农田的划定条件，为一般农用地。被申请人称案涉土地有一部分系永久基本农田，未提供相关证据证明。2.案涉建筑系建立在荒山地上的附属设施用房，无需办理农用地转用审批手续。二、案涉处罚决定书适用依据错误。区资规局处罚适用的是《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订），因案涉违法行为发生于2013年，应适用当时的法律法规。三、案涉处罚决定书载明的救济途径和期限错误，程序违法。责令限期拆除非法占用土地上违法建设适用于新建建筑，案涉建筑已建成多年，并不适用；救济途径告知错误，告知的行政诉讼起诉期间只有15天，应为6个月，告知起诉法院为不存在的“无锡市江阳市人民法院”。四、被申请人作出的具体行政行为明显不当。1.违反比例原则；2.违法平等原则；3.因疫情于某经营不景气，处罚会使经营收到重创。另外，在本机关组织复议听证程序中，申请人称案涉建筑系由其投资设立的个人独资企业某公司所建，因此行政处罚相对人应是某公司，不应为于某本人。

被申请人答复称：一、区资规局具有针对土地违法行为的行政处罚权。二、申请人的非法占地建设行为事实清楚、证据充分。三、区资规局作出的行政处罚决定程序合法。四、区资规局作出的行政处罚决定适用法律正确、内容适当。故请求复议机关依法驳回申请人的复议请求。

经审理查明：2013年8月至2014年初，申请人未经批准擅自占用金坛区薛埠镇上阮村委赤岗自然村五组和六组的部分集体土地兴建了一座中式风格庭院，有北、东、南三幢平房建筑共15间房，每间房面积为33—35平方米左右，每幢建筑之间有连廊与本幢建筑连廊相连。该庭院总面积2258.39平方米，整体偏东北西南走向。该庭院北面建筑共7个房间，其中东边两间房合并成一个大的办公室兼接待，办公室向西隔一间是两间房合并而成的会议室，最西边两间是一个包括卧室、卫生间及起居室的套房；该庭院东面靠南处的建筑有5间带有独立卫生间的双人标准间，中间一间改成棋牌室；该庭院南面建筑是相当于上述3间房大小的餐厅，包括厨房和独立卫生间，餐厅西北角处有一小间简易房；该庭院西面是围墙和大门；庭院空地约1733平方米，除绿化外地面上铺设了长条砖石。2013年12月，原金坛市国土资源局发现申请人违法建设行为，制发了《责令停止违法行为通知书》《整改通知书》，但申请人一直未整改。2022年8月，区资规局在收到纪检监察部门责令查处上述违法行为的通知后，随即对本案进行了立案调查。区资规局查明于某除违法建设了上述中式庭院外，还非法占地1219.99平方米建设了其他设施，其中在毗邻上述中式庭院北侧建设了沥青路面的停车场783.03平方米；在沥青路面停车场东北方向建设了房屋附属设施436.96平方米。申请人没有依法履行报批手续，合计非法占用农村集体农用地3478平方米（合5.21亩）用于非农建设。同年12月29日，区资规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、2021年修订前的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出“坛自然资土罚字〔2022〕第007号”土地行政处罚决定：一、十五日内拆除非法占用的3478平方米土地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状；二、对非法占用的3478平方米土地按30元/平方米处以罚款，合计人民币104340元。区资规局在办理本案过程中履行了立案、调查取证、行政处罚事先告知、延期、听证、法制审核、集体讨论、决定、送达等程序，符合相关法律规定。

另查明，1.于某投资设立的个人独资企业某公司未依法设置会计账簿，进行会计核算。经本机关释明仍不能提供会计账簿、案涉建筑的建设工程合同、购买原材料发票等相关材料。

2.2021年10月30日，于某与吴甲签订租赁协议一份，将上述中式庭院房屋等出租给吴甲使用，租期五年，年租金人民币12万元。

3.于某与所在的某村民委员会先后于2001年、2002年、2005年、2007年、2011年签订5份土地承包协议，承包了某村所属的包括荒山地在内集体土地用于种植茶树等种植业，案涉土地在其承包土地范围内。

4.2013年8月至2014年上半年于某非法占地建设时，根据当时适用的原金坛市土地利用总体规划图（2011年10月批复），其中的3472平方米属于基本农田。经过历次微调，案涉土地集体农用地性质始终没有改变。根据金坛区国土空间规划近期实施方案土地利用总体规划图（2022年预支空间规模指标落地上图方案），案涉非法占用农用地中仍有637平方米属于基本农田。

上述事实有下列证据证明:

1.申请人身份证复印件1份，某公司提供的举证情况说明1份，证明申请人于某具有主体资格；

2.于某、杨某、吴乙询问笔录各1份，证明申请人违法用地事实；

3.于某非法占地建房平面图、影像图、土地权属地类面积审核表、界址点成果表、现场勘测笔录各1份，现场照片图三页共7张，证明申请人非法占地建设餐饮、客房、会议室、大型停车场及其他设施，以及非法占地建设面积及地类；

4.案涉违法用地土地利用现状图（2009年）、土地利用总体规划图（2011年）、国土空间规划近期实施方案土地利用总体规划图（2022年预支空间规模指标落地上图方案）各1份，证明案涉违法建设占用的是农用地，且违法建设动工时属于基本农田，目前仍有637平方米属于基本农田；

5.土地行政处罚告知书1份，证明区资规局履行了行政处罚事先告知程序；

6.行政处罚听证告知书、听证笔录各1份，证明区资规局告知了申请人听证权利并举行了听证；

7.法制审核意见书1份，证明区资规局对案涉行政处罚进行了法制审核；

8.集体讨论记录及会议纪要各1份，证明区资规局对案涉行政处罚进行了集体讨论；

9.租赁协议1份，证明申请人将案涉中式风格庭院出租给吴甲使用；

10.编号“坛自然规土罚字〔2022〕第007号”《土地行政处罚决定书》1份，证明区资规局作出案涉行政处罚决定。

11.违法线索登记表、立案表、延长行政处罚审批表、相关法律文书送达回证，证明案涉行政处罚程序合法。

12.于某与所在的某村民委员会所签5份土地承包协议、茶园图片、违法建设场所图片，证明于某承包荒山荒地种茶，并建有相关建筑。

本机关认为：

一、区资规局对案涉违法用地行为具有查处职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款、第七十二条分别规定：“县级以上地方人民政府自然资源主管部门对违法土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查过程中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”根据上述规定，对于申请人非法占用土地建房的违法行为，区资规局具有查处职责。

二、申请人是案涉行政处罚适格当事人。本案中，申请人虽声称案涉违法建设为某公司所建，但未提供证据证明；某公司是申请人投资设立的个人独资企业，申请人没有按照《中华人民共和国个人独资企业法》第二十一条规定依法设置企业会计账簿，进行会计核算，因此某公司与申请人财产之间没有明确区分界限；另外，《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定，个人独资企业财产为投资人个人所有，据此即便案涉违法建设以某公司所建，申请人仍是其所有权人，依然是案涉行政处罚适格当事人。

三、案涉违法建设用地不属于农业附属设施用地。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕第155号）规定，“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。”同时，该文件要求严格把握设施农用地范围，在农业园区“涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场……等用地，不属于设施农业用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。”2014年、2019年自然资源部（国土资源部）、农业农村部（农业部）先后联合发布了“国土资发〔2014〕127号”“自然资规〔2019〕4号”两个文件，2020年9月江苏省自然资源厅、农业农村厅联合发布了《关于规范设施农业用地管理支持设施农业健康发展的通知》（苏自然资规发〔2020〕3号）文件。2010年之后的上述文件，对附属设施用地界定更为清晰、要求更加严格，始终坚守农业园区内建设永久性建筑设施必须按建设用地管理的红线。

案涉非法占地为农用地，违法建设发生时基本属于基本农田，即便土地利用总体规划经过多次调整，现在仍有部分土地属于基本农田。案涉违法建设为中式风格庭院的三幢永久性建筑、沥青路面停车场及房屋附属其他设施，其使用功能为住宿、餐饮、会议、大型停车场，与农业附属设施用地所要求的“直接辅助农产品生产”并无关联。申请人将案涉庭院租赁给他人使用，用事实证明该庭院并非用于申请人直接辅助农产品生产。另外，申请人在紧邻案涉违法建设北侧，具有办公、生产、管理等一整套用房，其农业生产确无必要使用案涉违法建设。至于申请人称其建设土地为荒山荒地不属于基本农田一事，本机关认为案涉荒山荒地本就是农用地，经过开发改良可以成为基本农田，况且根据案涉违法建设开工建设时的土地利用总体规划（2011年），申请人所占用的土地已经调整为基本农田。

综上所述，案涉建设用地不属于农业附属设施用地，申请人没有依法履行农用地转用报批手续，非法占用基本农田进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，属于非法占地建设，情节严重，依法应予查处。

四、案涉行政处罚法律适用并无不当。案涉违法建设于2013年8月开工建设，2014年上半年主体工程完工，其建成后非法占地处于持续状态，直至此次被查处。对于持续状态的非法占地行为，区资规局适用查处时生效的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十七条规定处罚正确；况且就该处罚条文内容而言，修改前后基本一致，对申请人利益并无影响。至于申请人强调该法条针对的是新建的建筑物，而案涉建筑物在本次查处前已经建成8年多时间，并非新建一事。本机关认为，所谓“新建的建筑物”，是相对于被非法占用土地上之前没有建筑物而言，并非指违法建筑物本身建成年限的长短。

关于本案罚款部分，由于案涉违法建设主体工程在2014年上半年已经完工，行政机关未能及时查处。因此，本着有利于当事人原则，区资规局适用2021年7月修订前的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定的“罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，而不是现行条例第五十七条规定的“罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下”，并无不当。

五、案涉行政处罚程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。据此，区资规局在案涉行政处罚决定书中告知申请人起诉期间并无不当。至于该处罚决定书中告知的管辖法院为“无锡市江阳市人民法院”则属于笔误，本机关予以指正，应为“无锡市江阴市人民法院”。另外，被申请人依法履行了核查、立案、现场勘验、询问调查、告知了申请人陈述申辩及申请听证权利、举行听证、法制审核、集体讨论、送达等程序，符合法律规定。

综上所述，申请人是案涉行政处罚适格当事人，非法占地进行违法建设事实清楚，证据确凿，区资规局行政处罚适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：

维持被申请人区资规局所作“坛自然规土罚字〔2022〕第007号”《土地行政处罚决定书》。

申请人如对本决定不服，可以自收到本行政复议决定书之日起十五日内依法向常州市武进区人民法院提起行政诉讼。

2023年5月18日

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