用途管制最初是基于耕地的保护，根据2019年中央印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发18号文），当前要以“空间规划体系为基础，国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力现代化”。简单来说，国土空间用途管制涉及到两类活动，一类是建设活动，一类是非建设活动，通过规划编制、实施许可、监督管理等三个管理环节加以管控。 

一、当前开展的相关工作 

（一）自然资源调查试点工作 

金坛区自然资源调查试点项目（省级试点）从2019年3月启动，于11月已经初步完成项目规定的各项工作。2019年8月，初步构建起我省自然资源调查分类体系，形成了自然资源基础调查的基本技术方法和路径。2020年4月9日，《江苏省自然资源调查分类制定》项目通过专家验收。 

（二）国土空间规划编制工作 

一是理清家底数据，即以“三调”时点更新数据为基础，根据规划基础转换规则的相关要求，对“三调”进行规划用途分类，以厘清现状建设用地底数；二是划定生态保护红线，根据省厅的工作部署，在下发的工作底图的基础上对生态红线进行调整完善，并根据“三调”图斑对生态红线的边界进行优化，同时与自然保护地整合优化方案进行衔接；三是梳理永久基本农田，根据现行土地利用总体规划核定我区的基本农田保护任务，结合“三调”时点更新数据、生态保护红线和城镇开发边界等，对永久基本农田的现状情况、矛盾冲突以及补划潜力进行分析，以进一步拟定永久基本农田范围线；四是拟定城镇开发边界，以“双评价”结果为依据，在2017年编制的空间发展总体规划中划定的城镇增长边界基础上，按照最新划定要求开展修正工作，为国土空间用途管制和规划实施提供依据。 

二、存在的问题与建议 

（一）关于计划管理 

建议上级部门能进一步统筹计划的类型，避免过多的概念对管理产生影响，同时建议不要区分项目层级、项目类别。 

（二）关于两规的矛盾冲突 

对于符合城市总规但不符合土地利用总体规划的情况，采用矛盾图斑一致性处理调整土规的方式解决，在处理矛盾时严格遵循四个“不得”原则，同时与林地保护规划进行衔接；对于符合土地利用总体规划但不符合城市总规的情况，目前城市总规没有调整的路径，只能通过编制控规的方式来解决，这本身就存在矛盾。 

（三）关于增减挂钩政策 

目前存在增减挂钩政策存在不完善问题，例如：集体建设用地还不能通过增减挂钩方式变成集体建设用地；国有建设用地还不能通过增减挂钩方式变成国有建设用地。对城市总体规划下的管制涉及小管制，内容主要是建设用地的管制，在城镇开发边界内通过详细规划来管控，在城镇开发边界外主要通过村庄规划来管控。 

（四）关于审批制度改革 

根据法律法规的规定以及行政审批事项的要求，建设用地规划许可是属于行政事项，而行政许可事项需依申请办理。根据“多审合一、多证合一”改革的要求，一是出让类项目在签订土地出让合同后由自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证，二是划拨类项目需向自然资源主管理部门提出建设用地规划许可申请后办理，三是工程建设项目审批制度改革中立项用地规划许可阶段是依申请办理事项，所以法律法规与改革要求之间存在矛盾。由于两类建设用地规划许可办理流程和要求不一致，建议进行统一。 

（五）关于地质矿产的开发利用和管理 

当前建筑石料可采资源保证程度略显不足，盐穴地下空间的开发和利用属于新兴事物，尚处探索阶段，目前国内没有针对性的法律政策予以参考，也无管理方面的经验可供借鉴，建议完善盐穴地下空间利用相关法律法规，部署开展盐穴地下空间利用改革试点。 

（六）相关诉求方面 

一是基本农田缺口较大，即使扣除补划潜力，仍有8万亩的缺口，建议核减基本农田保护量；二是新孟河、国道233、省道265等国家级、省级重大基础设施建设，占用我区建设用地规模约0.64万亩，建议增补空间指标；三是根据“三调”时间更新成果，目前我区土地开发强度仅为19%，低于常州市主城区平均17个百分点，建议增量规模能向远郊区倾斜。四是关于农用地转用与土地征收方面的问题，核心问题在于耕地与林地占补平衡，其中占用的耕地与林地重叠，则涉及占补平衡既要补耕地又要补林地的问题，建议占补平衡以国土调查为基础开展。五是用途管制涉及农用地转用与土地征收以及规划许可两个大的环节，建议尽早明确成片开发的标准、明确土地征收与转用的程序。

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