孙和平委员：

您提出的关于“两区划定”红线谁来监管的建议的提案已收悉，区农业农村局会同区自然资源和规划局结合各自职能，经会商，现答复如下：

一、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的划定进展

2018年2月，根据上级下达的任务和要求，我区启动了粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）划定工作，历时近两年，累计投入资金近60万元，完成了“两区”划定任务，共划定水稻生产功能区22万亩，小麦生产功能区12.8万亩，油菜生产保护区1.4万亩，大豆生产保护区0.43万亩。划定成果已通过省级核验，并已于2019年底前提交至农业农村部进行最终的审核确认，目前农业农村部尚未反馈任务意见，也就是说“两区”划定成果还未得到最终确认。

二、“两区”划定过程

按照市政府给我区下达的任务，我区至少要把22.43万亩耕地划为“两区”，这个任务非常重。根据土地利用总体规划、城镇空间与开发边界规划、农业空间布局规划等前期规划、上位规划以及各区域种（养）殖传统、高标准农田建设情况，区委、区政府决定，我区“两区”全部在丹金溧漕河以西粮食主产区内划定，这是从金坛经济社会发展全局出发做出的科学、合理的决定。

据区统计局资料，2019年，指前、朱林、直溪、金城、薛埠（含茅管会管辖区域）5镇水稻种植面积18.4万亩（农业农村局调查面积16.28万亩，实际面积约15.5万亩左右），其中95%以上分布在丹金溧漕河以西，结合上位规划，可以划入两区的水稻田面积不足14万亩。为完成市里下达的22万亩水稻生产功能区划定任务，我们至少划入了8万亩划定技术规程允许划入的非水稻田，这其中既有种植蔬菜、果树、苗木的，也有进行浅水养殖的。同时，为了尽可能提高“两区”质量，划定过程与第三次国土调查阶段性成果进行了衔接，由于丹金溧漕河以西符合划定条件的永久基本农田面积不足22万亩，我们还在永久基本农田储备区内择优划入了0.49万亩（主要是近几年的复垦田）。

三、关于“两区”管护

与永久基本农田不同，目前关于“两区”并没有“红线”一说，也没有“监管”的要求，只有“两区”建设与管护的说法。“两区”建设主要是指“两区”范围内的高标准农田建设，目前相关工作正在推进中。关于“两区”管护尚无法律、规定可以遵循。虽然区与镇、镇与村签订了管护责任状，但这个管护责任状的内容并不是国家或省、市统一规定的，省里只是提供一个参考，其核心内容是“确保本行政区内‘两区’面积不减少、质量不降低、布局总体稳定，‘两区’主体功能不变”，其次是随永久基本农田的调整而进行调整，落实占补平衡。由于划定水稻生产功能区的时候就划入了8万余亩（占比超过1/3）的菜地、果园、苗木和浅水养殖池塘，对划定后新开挖成浅水养殖塘、新种植苗木的耕地就不能简单地认为是改变了“两区”功能或降低了“两区”质量。也就谈不上问责。因此，目前只能通过永久基本农田的监管来间接监管“两区”。但我区对于在永久基本农田上挖浅水养殖池塘和种植苗木并未禁止。这也是由历史原因（先挖后划）、执法困难、农民增收需要等综合因素造成的结果。

尽管自然资源部和农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），对永久基本农田养殖水面均认定为划定不实，要求重新补划。对苗木种植也明确通知印发前已经种植的，能恢复粮食作物生产的，5年内恢复，确实不能恢复的，要求调整补划。但第三次全国国土调查要求据实调查，无论是否在永久基本农田范围内，栽树的调整为林地，水产养殖的调整为养殖水面，恢复成耕地需要上级政策的支撑。

现行的《土地管理法》《基本农田保护条例》均禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，虽有规定但具体罚则没有，操作性不强。虽然网上也能搜到占用永久基本农田开鱼塘被刑拘的新闻，但是比较少见。主要原因是耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面均属于农用地，从促进农民增收的角度考虑，只要不用于非农建设，农地农用属于正常的产业结构调整。同时《农村土地承包法》也赋予了经营自主权。《土地管理法》第十三条也明确国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。这些规定虽然限制了非农用地，但是也对正常的农地农用缺乏明确指导。由于涉及面广量大，又要考虑村级集体增收、农民增收等因素，强制恢复用途，可能会引发强烈的社会矛盾，没有足够的补偿资金支撑，难以施行。

四、农民种粮意愿降低的原因分析

据不完全统计，去年秋收后开挖成养殖池塘的稻田面积2107亩（其中指前1100亩，直溪50亩，朱林560亩，金城260亩，薛埠137亩），改种苗木的2450亩（其中指前60亩，直溪850亩，朱林1120亩，金城410亩，薛埠10亩），改种果树的50亩（金城50亩），改种蔬菜（含草莓、西甜瓜、食用菌）的380亩（其中直溪185亩，朱林155亩，金城40亩），总计4987亩。造成水稻面积持续减少，水产、苗木面积不断扩大的根本原因是与水产养殖、苗木种植相比，规模化种稻机械设备、仓储成本高，用工量相对较大，而（潜在）效益低很多，且越来越缺乏保障。即使部分种粮大户有维持或扩大生产规模的意愿，在因为水产养殖、苗木种植户的参与而不断高企的土地流转费用面积也只是望而却步。另一方面，金坛水产养殖业发达，长荡湖网围整治近5万亩，部分渔民只能到别处开挖鱼塘，继续从事养殖营生；金坛的尧塘街道、薛埠镇苗木种植也有多年传统，不少苗木老板积累了不少资金和渠道，也有扩大规模的需求。有一部分村集体集中流转管理的土地，因为种稻效益不高，难以维继，而将土地以更高的价格流转给他人挖塘养殖或种植苗木；有一些转流协议到期的承包户为了获得更高的土地流转收益而将土地流转给给他人挖塘养殖、种植苗木或果树、蔬菜等经济作物。

五、关于稳定粮食面积的对策

（一）建立耕地保护考核机制。稳定粮食面积首先要稳定耕地面积。根据第三次国土调查，我区实有耕地仅35.4万亩，保护耕地（而不仅仅是保护永久基本农田）已成当务之急。针对此问题，今年区自然资源和规划局与区农业农村局将依据《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律和现有制度、政策，制定可操作的耕地考核管理办法，激励、引导村级集体经济组织切实担负起保护耕地的责任，杜绝耕地非农化，遏制良田苗木化、池塘化。

（二）建立激励和补偿机制，调动镇、村发展粮食生产的积极性。一是用好考核“指挥棒”，将粮食面积变化情况列入区对镇综合考核，让各镇真正重视起粮食生产，通过压力传导，使各村也能够重视起粮食生产，不为“土地流转租金高一点”的眼前利益所动。二是建立问责机制，科学合理设定各村可用于挖塘和种植苗木的农田比例（控制线），对已经超出控制线的禁止新增，控制线以上通过复垦恢复粮食种植功能的农田不得再重新用于挖塘或种植苗木；禁止将财政资金建设的高标准农田等用于种植苗木或开挖鱼塘；对耕地苗木化、池塘化严重的镇、村，要追究相关负责人的责任；国有企业、集体所有制企业、事业单位也要带头保护耕地，有违法改变耕地利用方向的也要实施问责。三是将村集体收入和水稻面积挂钩，如武进区的水稻田生态补偿，在补给农户100元/亩的同时，按照相同的标准和规模补偿村集体，鼓励村集体保护和发展水稻生产。四是加强政策绑定，将所有的补贴资金（比如耕地地力保护补贴）、项目（特别是水产、林业项目）和耕地保护挂钩，对违法改变耕地利用方向的实行“一票否决”；未通过区公共资源交易分中心流转的“非粮”耕地不得申报各类农业项目、享受各类农业补贴。

（三）增加种粮农民收益，保护农民种粮积极性是稳定粮食面积的根本。

1.统一耕地管理。加大农地股份合作社建设力度和村集体流转耕地进行统一管理的力度，对流转土地种粮的设定合理的流转费用上限，对流转土地种植苗木或挖塘养殖的设置流转费用下限，对擅自改变耕地用途的，解除流转协议并要求其恢复耕地原用途或承担违约责任。

2.提高补贴标准。苏州市的水稻田生态补偿，补贴标准为420元/亩（我区只有种稻面积20亩以上的农户才有，补贴标准不足30元/亩），全市统一，其下辖部分区市对种稻农民还有500元/亩以上的高额补贴，加上耕地地力保护补贴（120元/亩）、稻谷补贴（120元/亩），补贴总额达1000元以上，种粮农户在与苗木种植户、水产养殖户竞争土地经营权时就有了底气和驱动力。建议区政府拿出一部分产粮大县奖励资金对种粮农民实施常态化补贴，增强种粮比较效益，增强农民种粮信心，这是稳定粮食生产的根本所在。

3.宣传落实好种粮保险政策。目前我区水稻保险金额为700元/亩，保费28元/亩；小麦保险金额为550元/亩，保费为22元/亩，保费全部由各级财政承担。水稻种植补充保额保险试点的保障对象为种稻规模50亩以上经营主体，在原基础部分补贴政策不变，补充部分保险金额为400元/亩，保费为16元/亩，市、区财政承担 80%，经营户承担20%。这些都是保障种粮农民收益的重要政策，但受宣传不到位，发生自然灾害才理赔等影响，理赔率不高。此外，我区要积极探索完全成本保险和水稻收入保险，切实降低种稻风险。

4.强化品牌引领，提高稻谷价格。大力推进优质稻谷全产业链订单生产。我区自2017年起大力推进优质稻谷订单生产，到2019年优质稻谷高质量订单生产涉及龙头企业10家，订单总面积6.2万亩，带动农户增收达2200多万元。2020年我区将继续通过区本级粮食生产提质增效专项资金和粮食绿色高质高效创建项目，推进“五位一体”全产业链订单生产，力争订单面积突破7万亩，其中糯稻5万亩，带动农民增收10%以上；同时2020年着力推进“金坛标”米、“金坛标”糯区域共用品牌建设，做强做大“苏”牌、“黄金村”牌优质大米品牌，打造指前镇、朱林镇两个“味稻小镇”，推进直溪镇、金城镇订单生产扩面提质。通过“订单保护”，稳定农民种稻积极性。

5.强化科技支撑，大力推广节本增效生产技术。依托粮食绿色高质高效创建、水稻产业技术体系、水稻绿色防控示范区建设等项目，大力推广机械化集中育供秧、插秧侧深施肥（除草）一体化、缓混肥一次施肥、病虫害绿色防控等机械化、绿色节本增效技术，提品质、稳产量、节药肥、降污染，带动稻农节本增效。

签发人：邓九胜

经办人：陈 乐

联系电话：0519-80189218

常州市金坛区农业农村局

2020年5月22日

抄送：区政府办公室    区政协提案委

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