关于推行行政执法全过程说理的指导意见

　　各辖市、区人民政府，市各委办局、直属单位：
    为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和省委《法治江苏建设纲要》，进一步规范全市各级行政机关的行政执法工作，增强执法办案的透明度，提高办案质量和行政执法人员综合素质及依法行政水平，根据《行政处罚法》等法律法规和《常州市贯彻落实〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的实施意见》（常政发[2009]55号）的相关规定，现就在全市各级行政机关推行行政执法全过程说理，提出如下指导意见。
    一、推行行政执法全过程说理的原则
    推行行政执法全过程说理，是指全市各级行政机关在实施不予许可的行政许可和除简易程序外的行政处罚时进行的执法说理行为。推行行政执法全过程说理，要严格按照法律法规的规定，坚持合法合理、充分尊重和保护行政相对人的知情权和申辩权、从维护公共利益和社会秩序的立法目的出发，有利于提高办案质量和办案效率，保障行政管理的有效实施的原则。
    二、推行行政执法全过程说理的总体要求
    推行行政执法全过程说理，是一项业务性、专业性很强的工作，特别是其中行政执法文书的制作，对行政机关和行政执法人员提出了更新更高的要求，因此，在说理过程中应当遵循如下总体要求：
    （一）突出说理。制作行政执法文书要借鉴法院判决书的制作方法，突出说理。法院判决书总体上结构严谨、说理透彻、逻辑性强，是制作行政执法文书很好的借鉴材料。
    （二）文字简练。制作行政执法文书要考虑行政效率，篇幅不宜过长，要尽可能简练，让人好懂，切忌洋洋洒洒、不着边际，杜绝不必要、无关、重复的内容。
    （三）结构完整。行政执法文书的结构要完整，对当事人身份、不予许可的理由、违法事实的表述和证据的列举要完整，不该遗漏的内容不可遗漏。
    （四）内容准确。当事人的身份、不予许可的理由、违法事实的各要素、引用的法律依据、处罚的内容表述要准确，自由裁量权的行使、从重、从轻或减轻处罚的情节和依据要清晰阐述，救济期限与途径的告知要明确。
    （五）逻辑严密。归纳违法事实要严密，证据间的关联、证据的效力大小与取舍要阐述清晰，不予许可的理由与法律依据要一致，违法事实与案件定性、案件定性的法律依据与处罚的法律依据要一致，处罚内容与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，语言表述要有逻辑性。
    三、推行行政执法全过程说理的操作规范
    推行行政执法全过程说理，体现在行政执法活动中包括立案、调查取证、审理、决定、送达的各个程序、各个环节，重点在于行政执法相关程序中的说理，关键在于行政执法文书的制作。执法文书要求全面说清案件来源、不予许可的理由及法律依据、违法事实、定案证据及处罚依据。执法中要求执法人员向行政相对人讲明不予许可的理由及法律依据，违法行为及危害后果，充分尊重和保护行政相对人的诉求，在行政执法中要向行政相对人做到“三个讲明”：以案说法，通过摆事实、讲道理，向行政相对人讲明不予许可的理由及法律依据，使其自觉接受不予许可的结果，讲明违法行为及危害后果，帮助分析原因，落实整改措施，使其自觉接受处罚；以案普法，做好法律、法规的宣传教育工作，向行政相对人讲明不予许可和处罚依据，做到执法与教育相结合，引导行政相对人守法生产、规范经营、规范自身行为，充分尊重和保护行政相对人的知情权和申辩权，向行政相对人及时讲明行政复议和行政诉讼的方法、途径和期限，使行政执法成为普通人一听便懂、一看便知的行政行为，有利于行政相对人维护自己的合法权益，改变简单执法、处罚了事的不足和弊端。因此，在说理过程中应当遵循如下操作规范：
    （一）调查取证过程中的说理。执法人员首次面对执法对象必须出示执法证件供相对人核对，并要求将出示证件的过程书面记载于调查笔录，否则视为程序违法，调查无效。在面对行政许可申请人时要履行一次性告知的义务，并做好书面记录。同时要告知当事人依法享有的各项权利和义务，在当事人阅读或是执法人员宣读经当事人签字后存入执法案卷。在调查取证过程中要求执法人员及时向当事人宣讲相关的法律法规和规章。通过依法沟通和平等对话，有效减少执法对抗。
    （二）审查审理过程中的说理。坚持行政许可受理与审理分离，行政处罚核查与审理分离、集体审议制度，案件承办人员在介绍案情时应当充分说明所提不予许可和处罚建议的依据和理由，审查审理人员要在全面了解案情的基础上，针对不予许可和处罚依据和理由进行充分论证，必要时可以邀请人大、政协、政府法制、检察、新闻等部门的专家参与行政许可和行政处罚案件的公开审理，直接对行政执法行使建议、指导、监督和评议权，使说理活动从内部说理走向面向社会公开说理。要根据本部门行政处罚裁量规则，统一说理标准，在审议过程中坚持公平公正、综合裁量以及处罚与教育相结合的原则，切实规范自由裁量权。
    （三）告知听证过程中的说理。在作出行政处罚决定之前，必须以书面形式告知当事人做出行政处罚的内容、事实根据和法律依据，并同时告知当事人依法享有陈述申辩或要求公开听证的权利。对当事人提出的能够成立的事实、理由和证据坚决予以采纳，绝不因申辩而加重处罚。积极探索扩大听证范围，对不符合省政府或上级主管部门听证规定的行政行为也可以依申请听证，切实保障当事人听证权利的行使。
    （四）行政调解过程中的说理。行政机关在与当事人就相关问题发生行政争议时，要按照《市政府办公室关于进一步规范和加强行政机关行政调解工作的意见》（常政办发[2009]66号）的规定和要求，认真做好行政调解工作。在行政调解过程中，要突出说理，严格程序，做好笔录，将行政调解情况归入执法案卷。
    （五）做出决定过程中的说理。着力改革行政执法文书，推行说理式执法文书制度。在制作不予许可决定书、案件终结报告和行政处罚决定书时，切实做到“六个说清”，即说清行政相对人，说清不予许可理由、具体违法事实，说清定案证据，说清适用法律，说清裁量理由，说清执法程序和法律救济途径。
    （六）文书送达过程中的说理。在送达不予许可决定书和行政处罚决定书过程中，执法人员必须真心规劝当事人自觉履行决定，最大限度地减少行政争议，保证执行效果。对行政处罚当事人确有实际困难或合理要求的，要认真听取并依法决定暂缓执行；对无正当理由拒不执行的，在申请法院强制执行前，要事先向当事人发出履行处罚决定通知书，再次告知履行的具体内容和拒绝履行的法律后果。为更好地体现处罚与教育相结合的精神，避免因行政处罚而与行政相对人之间产生隔阂乃至抵抗现象的发生，各级行政机关要建立健全行政调解和行政执法回访制度，对被处罚过的行政相对人实施行政调解和执法回访，了解行政相对人存在的实际困难，共同商量后续改进措施，热情提供技术指导和行政服务，帮助行政相对人走上依法办事、奉公守法的轨道，进一步巩固执法说理的社会效果。
    四、制作说理式执法文书的规范要求
    制作说理式执法文书是推行行政执法全过程说理工作的关键。执法文书包括行政许可收件清单、一次性告知书、受理通知书、不予许可决定书、送达回证，行政处罚立案登记表、立案审批表、现场调查询问笔录、现场勘查记录、审查审理情况记录、集体审案会议记录、行政处罚事先告知书、听证告知书、行政处罚决定书、送达回证等，其中，不予许可决定书、行政处罚决定书是行政机关针对授益行为、具体违法行为制作的载有行政许可不予许可的理由和依据，行政处罚的违法事实、处罚理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文件，在推行行政执法全过程说理工作中处于最为关键的地位。因此，制作说理式行政处罚决定书应当遵循如下规范要求（因行政许可不予许可决定书相比行政处罚决定书略为简单，在此仅要求在具备了决定书各要素的情况下，参照行政处罚决定书的规范要求制作即可。）：
    （一）行政处罚决定书的首部。首部应当简明扼要，准确规范，其基本内容包括标题、文号、当事人的基本情况（有委托代理人的应写明其基本情况），当事人为二人以上的可依责任主次为序依次列明。
    （二）行政处罚决定书的正文。正文包括违法事实、处罚理由和处罚决定等内容。
    1.违法事实。
    （1）事实的叙述。主要包括违法行为发生的时间、地点、人物、经过、情节和结果等要素，叙述一般应当按照事件发生的顺序客观、全面、真实地展开和反映案情，应抓住重点，详述主要情节和因果关系。叙述的违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明违反法律法规规定的行为。在叙述违法事实时要围绕违法行为的构成要件（即违法主体、客体、主观方面、客观方面）来展开。此外，对影响定性处罚的情节也要列明，包括对当事人从轻、减轻处罚的情节等。
    （2）证据的列举。要将证明案件事实的所有有效证据逐一列举进行分析，并说明所要证明的案件事实，做到一事一证。
    （3）当事人陈述、申辩及听证的叙述。如果当事人放弃上述权利的，则简单说明。如果当事人行使了上述权利，则应当将当事人陈述、申辩内容或听证时提出的观点予以叙述。
    （4）执法程序的叙述。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序，如立案，强制措施，处罚告知，听证等也应当在事实部分按照发生的时间顺序进行表述。
    2.处罚理由。
    （1）法律适用的理由表述应全面完整。违法依据是指违法行为所直接违反的法律、法规和规章的相关规定。它既是判定行为是否违法的依据，也是判定行为违法性质的依据。引用法律条款要准确，符合法律适用原则。应写明法律法规的名称和具体的条款项目。必要时要对法律条款进行法理解释。
    （2）当事人进行陈述、申辩或者听证中提出的质疑及其证据是否予以采纳应当在本部分进行明确，并阐明理由。尤其是不采纳的理由要援引法律法规，并进行必要的法理分析。
    （3）对自由裁量权的行使，应当说明理由，包括法律法规具体条款的引用，依法从轻、减轻情节的适用，自由裁量权的应用等均应在本部分写明。
    3.处罚决定。
     处罚决定应当表述清楚，具体，明确，规范，在法律规定的适用范围之内。
    （三）行政处罚决定书的尾部。尾部应当写明行政处罚的履行方式和期限，告知当事人不服行政处罚的救济途径时要写明复议机关和诉讼法院的具体名称，写明制作日期并加盖处罚机关的印章。
    五、加强组织领导，采取有效措施，确保落实到位
    全市各级行政机关要切实加强对推行行政执法全过程说理工作的组织领导，采取有效措施，确保执法说理工作落实到位。
    （一）加强对推行工作的组织领导。全市各级依法行政工作领导小组应加强对推行行政执法全过程说理工作的组织领导，法制工作机构要加强对推行工作的调研和指导，行政执法人员要将执法说理的要求学深学透，全力按照执法说理的要求做好相应执法工作，并全面地体现在行政执法案卷中以便监督、考核。
    （二）进一步加强对执法人员的培训教育，提高说理能力和水平。一是加强法律理论基础知识的学习，提高法律素养，做到心中有法、虑必及法、言必合法、行必守法，坚持学习教育制度化、系统化、科学化。二是加强执法业务知识的教育培训。要结合实际，通过典型案例进行说理业务指导，提高说理的针对性和适用法律的准确性。三是加强与执法相关的边缘学科知识的学习，包括心理学、教育学、社会学等专业知识，不断提高驾驭执法现场和解决突发事件的技巧和能力。
    （三）加强对执法说理工作的监督和考核。一是上级部门要加强对下级部门的监督检查，将执法说理工作纳入年度执法检查和年度依法行政考核的内容，采取定期或不定期、专项检查和综合检查相结合等方法，将考评结果作为评价执法行为绩效的重要依据。二是要组织学习交流，评选优秀的说理式执法案卷并组织点评，以点带面，逐步推进，使执法人员学有榜样，赶有目标，相互交流，共同进步，营造比学赶超的浓厚氛围。