根据市委、市政府关于机关效能提升年活动的统一部署，为牢固确立以人为本、执法为民的理念，坚持依法行政，保障当事人的合法、合理权益；努力提高企业生产者、经营者的法治意识，营造良好的经济环境；进一步规范自身行为，提高执法人员素质，打造和谐质监形象，我局在实行“开门审案”的基础上，在行政执法中推行“说理释法”的新举措，特制定本意见。

　　一、充分认识“说理释法”的重要性

　　（一）“说理释法”是从实际出发，落实科学发展观的需要。由于企业状况千差万别，有大、有小，有强、有弱，有老企业、也有新创办的企业，企业所有制结构也各不相同。在经济结构调整、转变经济增长方式的关键时期，无论哪种情况，都须遵守市场经济规则。企业在生产、经营中发生违法行为，执法部门既要执行法律法规，又要服务经济发展，如果不区别情况，一味按照法律条文照本宣科和实施罚款，虽然是履行了职能，但影响和效果并不理想。因此，质监部门需要从实际出发，落实科学发展观，推行“说理释法”的执法模式，改善区域经济发展环境，引导和推动地区经济增长，更好地使企业加快融入市场经济发展的大环境。

　　（二）“说理释法”是执法机关适应新形势发展，履行职能到位的需要。行政执法的主体是执法人员，执法行为是否规范直接关系到执法部门的形象。作为执法人员，具有普法的责任。执法人员在执法中如果不宣传法律知识，时常会形成误解。有时还因为执法人员的法律素养参差不齐，总体水平不高，方法简单粗暴，甚至不适当使用公权力，检查不公，处理不当，造成对立情绪。从监管、执法本身来说，推行“说理释法”的新模式，可以使执法人员更好地履行责任和义务，加强自身学习，规范行为，树立质监部门严格执法、文明执法的良好形象。

　　（三）“说理释法”是宣传质量法律法规，提高全民质量意识的需要。当前，部分企业主的创业素养偏低，经营素质不高，有的企业唯利是图，利用和依靠关系搞掠夺式短期经营，逃避、抵触监管。“说理释法”就是通过连续不断的思想政治工作，运用多种手段加强质量法律法规的宣贯，加深业主对政策、法规的认识，理解质监部门的监督是帮助企业走上正确发展轨道，认识到企业产品质量的提高需要质监部门的介入，需要对产品质量技术的分析和产品质量标准的统一规范，从而在质监部门的帮助和扶持下，走质量效益型的又好又快发展之路。

　　（四）“说理释法”是企业接受法律教育最佳有效时机。企业接受普法教育的过程，认真遵守市场经济规则的过程，是经济发展环境极大提高的过程，是一个地区经济良性、健康发展的象征。企业接受执法过程的说理是最刻骨铭心的教育。“说理释法”使企业对某一具体违法行为，不断地反思，通过接受处罚加深对法律从感性到理性的认知。以案说法、以案释法、以案普法，他们才能接受违规行为的不正当性和危害性认识，改变以往不良的思维方式和思想观念。普法工作做到位，企业会主动接受检查和指导，自觉地接受不正当经济行为的处理，避免同类行为再次发生。

　　二、切实将“说理释法”落实在行政执法之中

　　（一）把法制宣传作为说理的重点

　　执法过程的说理不是为说理而说理，而是借助于事例、案例，宣传法律，做好思想政治工作，提升经济发展环境。从接触企业一开始，就需有宣传的意识，这是在思想上与企业做好沟通的必要前提，要把法律宣传作为扶植企业良好发展的开端，再将思想政治工作贯彻始终。

　　一是要把法制宣传作为一种责任，通过严格责任体系，全方位的动态监管机制，构建与地方经济发展环境相配套的新的监管模式，营造新一轮良好的法制环境、投资环境和人文环境，提升监管效率，提高服务质量。

　　二是要把监管和促进地方经济发展，优化和提升企业质量文化结合起来，通过不断加强服务和查处中的法律宣传，解决生产、流通和服务领域存在的问题，提升质监部门的向心力和凝聚力，提高质监部门为促进地方经济又好又快发展的催动力。

　　三是要通过监管、办案和案件办结过程，不断深化宣传专业法律知识和必要的市场经济法律常识，引导企业建立诚实守信、合法经营的自律机制，引导企业产品生产和经营服务的规范化和制度化建设。

　　（二）掌握运用有效的说理方式

　　“说理释法”并不是简单地向企业给予面对面的灌输和说教，涉及到多方面知识和技巧的综合运用。

　　首先，根据每一个环节容易出现的问题，有针对性地普法，加强市场经济规则、法律知识辅导。多讲为什么，少说行不行。开始检查不理解，如何说法？取证时不配合，如何用法？调查时不实说，如何释法？执法过程要宣讲什么道理？哪些道理？告知时应告知哪些内容？处罚决定如何法理兼备，让当事人心服口服？这些都需要在执法中不断探索和总结。

　　其次，确保平等待人的意识。以善意的态度对待违法企业，不论是故意的还是非故意的，都要尊重人，耐心地处理，要让人讲话，不要堵塞言路；做深入细致的思想政治工作，即使掌握确凿违法证据的，也要根据各个环节出现的问题，合理调节，温情面对企业，善于尊重当事人的人格意识，合法合理取证，执法普法。

　　其三，建立与企业良好的沟通机制。规范运用执法文书，让企业多提要求，分类处理。加强被查处企业的回访，让企业及时反映情况和想法。多途径与企业沟通，宣传法律知识，要不厌其烦；执法说理过程，要经常讲，反复讲，讲到位。

　　（三）牢记全程说理的各个环节要点

　　1、现场检查时把握：监管、检查的缘由和依据；当事人享有的权利和义务；涉嫌的质量问题；受调整的法律法规规章等。

　　2、抽样检验时要把握：检验的依据、抽样方法；检验的送样及其后续工作等。

　　3、采取行政措施时把握：采取行政措施的理由、证据、依据和必要性；当事人注意事项及其应该承担相应法律责任等。

　　4、调查取证时把握：调查取证的缘由、法律依据；当事人享有的权利义务；当事人存在的问题及其整改方案；当事人应当遵守的法律规章等。

　　5、报审通知时把握：当事人对问题的认识；接受法律知识的程度；配合处理的进度等。

　　6、处罚告知时把握：违法行为；社会危害；拟处罚内容；证据的证明力；法律适用；裁量依据；当事人异议观点采纳或不予采纳的理由;当事人享有的权利等。

　　7、行政处罚时把握：充分运用说理式处罚决定书，叙述当事人违法行为的整个过程(何人、何时、何地、何事、何因、何果等)；列举详细证据；违法行为定性、处罚依据和处罚内容；法律救济途径；履行方式等。

　　8、回访征询时把握：当事人对违法行为的整改情况，发放建议函，针对性市场经济规则辅导、督促和帮助等。

　　三、加强对执法人员的培训教育和考核

　　检验和考核“说理释法”是否有效到位，要看监管过程、执法过程是否零投诉、零诉讼。要加强对执法人员的培训教育，进一步端正执法人员的思想和作风，把执法为民作为一切执法活动的出发点和落脚点。执法行政行为是否规范，不但要从法律角度来衡量，还要从社会主义道德层面来衡量，看是否做到严格执法、公正执法、文明执法，看是否做到热情、高效、便民，还要看是否尽心尽责，履行办案说理释法，执法普法。

　　1、加强学习，更新知识，理论联系实际。要提高执法效能，首先要用理论武装和充实自身，使执法人员学法、知法、懂法，自觉做到心中有法、虑必及法、言必合法、行必守法。紧密联系工作实际，坚持学习教育制度化、系统化、科学化，强化监管、执法指导思想和理念的更新，努力树立公正执法、科学执法、依法执法、责任执法的执法理念。

　　2、注重对执法人员业务知识的教育培训。要结合实际，重点学习《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《认证认可条例》、《特种设备安全监察条例》、《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》等质量技术监督行政法律规章，提高执法人员在执法过程中的说理能力和适用法律的准确性。与此同时，要通过对典型案例进行归纳、整理，将具有代表性和针对性的问题集中整理并分析，抓亮点，攻难点，进行说理业务指导，使执法培训更具针对性，在执法过程中说理更具典型性、教育性和启发性。

　　此外，还要学习执法办案心理学、教育学、社会学专业知识，不断提高驾驭执法场景和解决突发事件的技巧和能力。

　　3、加强考试和考核。要定期组织学习考核，学以巩固，学以致用。要通过考试考核，建立健全能者上、平者让、庸者下的用人机制，增强执法队伍的危机意识、竞争意识和有所作为意识，建立一支忠于职守、勇于负责、清正廉洁、执法严明的执法队伍。狠抓执法监督检查环节，采取定期不定期、专项检查和综合检查相结合等方法对行政执法情况进行监督检查，增强执法人员的自律意识和责任感，促进执法说理、普法行为的规范和提高。

　　四、“说理释法”需要注意的事项

　　监管和执法中全程说理，质监部门面临着新的考验，需要质监部门要具备无畏的勇气、发展的胆识、阳光的操作。

　　1、维护法律的严肃性。发现和掌握违法证据，不得以任何借口，以收代罚，以权谋私。同时也要注重法律的原则性。要依据案情、情节和危害程度，合理适度地运用行政处罚的原则，做到相同或相似案件的量罚一致、特别案件过罚相当。

　　2、提高办案的效率。执法工作涉及到方方面面，文书制作是否规范，关系到说理是否到位，直接影响到办案效率。要使执法人员学有榜样，赶有目标，相互交流，共同进步，力争在实践中避免和杜绝执法文书制作过繁或过简的倾向，做到当繁则繁、当简则简，叙事清楚、说理透彻，提高道理的说服力，提高当事人的接受率，从而提高案件办理效率。

　　3、积极取得技术机构的配合和支持。检验报告是掌握当事人是否违法的重要证据，检验报告技术性、专业性比较强，一些数据的对比和解释，有必要取得技术人员的帮助，定量数据值直接关系到产品可能直接造成的危害程度及其损失，有比对更有说服力。要在技术机构人员的辅助下，加强案件说理的科学性。

　　4、取得有关职能科室的配合和支持。职能科室掌握本行业动态、本地区情况，取得他们的支持说理可避免纯粹依法释法、枯燥单调，从而获得说理的深度和广度，增强与当事人要约式、人性化沟通，从而取得理想的说理普法办案效果。

　　以上实施意见，希认真贯彻执行。

　　附：常州市金坛质量技术监督局在行政执法中“说理释法”实施细则（试行）

　　二○○八年三月二十日

　　常州市金坛质量技术监督局在行政执法中

　　“说理释法”实施细则（试行）

　　第一章    总  则

　　第一条 为坚持依法行政，保障当事人的合法权益，规范质监部门行政管理、行政执法业务工作，保证工作质量，提高行政执法办案水平，依据《全面推进依法行政实施纲要》、《法制江苏建设纲要》、《质量振兴纲要》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国产品质量法》等规定，特制定本细则。

　　第二条 说理释法是指质监部门在依法履行职能的过程中以掌握和运用客观事实、检验结论、视听资料等，对当事人和涉嫌从事违法生产、销售、使用、仓储等活动场所的当事人或相关人员进行说理，以案释法的一种执法方法。

　　第三条说理释法的任务是通过宣传国家法律法规及规章制度，提高当事人的法律意识和知识，自觉遵守各项规定；

　　通过宣传国家经济政策和市场经济规则，讲解、回答与违法有关的政策法规，使当事人熟悉和把握市场规则，适应经济发展要求，改善地区人文环境和优化经济发展环境。

　　第四条 说理释法的目的是把握现场，调控当事人心理，为实施源头监管和行政案件的查处顺利进行提供保障，实现行政复议无撤销，行政诉讼无败诉，信访投诉无过错。

　　第五条说理释法工作体现在：现场检查、抽样检验、行政措施、调查取证、报审通知、处罚告知、行政处罚、回访征询等整个执法过程之中。

　　第六条说理释法由局法制科指导，稽查机构组织，执法办案人员运作。质监部门内设职能机构可参照执行。

　　第七条说理释法应遵从和操守职业道德，以事实为依据，避免主观臆断，歪曲法律政策本意。

　　第八条说理释法应严格遵守国家法令，遵循公正和效率的原则，按照行政程序行使权力。

　　对当事人进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据；行政处罚应实体合法、程序合法，说理释法准确，保障当事人利益。

　　第二章 组织、指挥与管理

　　第九条 质监部门在履行监管和查处案件时应当制定行动方案，统一指挥，落实责任，实行说理释法负责人制度，确保顺利进行。

　　第十条 方案制定和指挥协调工作由实施监管、检查或组织具体案件查办的稽查机构负责人担任。

　　第十一条 指挥人员履行下列职责：

　　（一）   制定和组织实施说理释法的工作方案；

　　（二）   对参加检查人员说理释法进行分工；

　　（三）   指挥、协调说理释法全过程工作；

　　（四）   审核笔录；

　　（五）   组织分析、总结。

　　第十二条 执法人员履行下列职责：

　　（一）进行现场说理释法；

　　（二）记录、制作相关笔录；

　　（三）及时汇报、请示新收集物证应采取相应的说理释法内容、重点、方法和步骤；

　　（四）参与分析、总结；

　　（五）提出建议和要求。

　　第三章 要求、责任与义务

　　第一节 现场检查

　　第十三条 执法人员向当事人或有关人员宣讲质监部门为维护社会经济秩序，提高产品质量水平，保护消费者的合法权益，负责产品质量的监督管理职责；告知从事产品生产、销售及相关经营活动的单位应当接受和服从质监部门的日常监督管理义务。

　　第十四条 说清楚检查目的、范围、内容、方式以及所依据的法律文件。

　　第十五条 有关部门移送、同级政府或上级部门交办的涉案行为材料，向当事人或相关人员说清楚已立案办理事项，告知对方检查程序，提出配合检查工作的要求事项。

　　第十六条 检查中若未新发现已告知检查情形的，及时向当事人或有关人员宣传相关法律法规；若发现其它违法行为时，则应及时汇报，酌情处理。

　　第十七条 检查结束后，凡发现证据确凿违反质量技术监督法律规章行为，须现场作出处罚决定的，应向当事人或有关人员宣传须遵守的法律、法规和规章制度，按法定依据和程序给予警告或罚款行政处理。

　　充分运用反面典型和警示教育劝导、说服当事人。

　　第十八条 发出《行政执法监督卡》，征询被检查单位对执法人员行为规范的意见和建议，可事后填写，无记名寄送我局监察室。

　　发出《权利义务告知书》，讲解被检查单位享有的权利和义务，后处理工作程序。

　　第二节 抽样检验

　　第十九条 根据案情需要，对涉嫌违法产品作进一步检查

　　第二十条 抽样责任和要求应表述清晰。

　　抽样时，说清楚被抽样品的执行依据、抽样方案和抽样方法。

　　第二十一条抽样过程中应当有被抽样物品的持有人或见证人在场；抽取的样品应告知持有人签名，即时封样，建档管理，妥善保管，确保无差错。

　　第二十二条告知物品持有人将样品送法定检验机构检验、检定或鉴定，物品持有人也可自行抽样送检，可与之作比较，但其结论不作行政处罚主要法律效力证明。

　　第二十三条抽样物品应及时送检；不经送检的，应在期限内如数归还。

　　向物品持有人说清检验、检定或鉴定需要的费用、时间，及涉案物品处理的方式和注意事项。

　　第二十四条抽样后的最终结论应及时通知物品持有人，也可就结论涉及的具体数据值存在问题作进一步讲解。

　　必要时，可告知具体的检验测试或检定、鉴定方法，发现不同点，找出问题原因。

　　第三节 行政措施

　　第二十五条对涉嫌违反法律规定的行为查处时，在证据可能灭失、毁损或有根据认为应予采取登记保存、查封、扣押等行政强制措施情况下，向当事人说清将要采取的强制措施。

　　第二十六条采取的行政强制措施，重点要说清、告知以下主要内容：

　　（一）采取登记保存或查封、扣押等措施的理由；

　　（二）适用行政措施的法律依据；

　　（三）实施行政措施的时限；

　　（四）当事人在时限内应注意的事项；

　　（五）不采取行政措施会产生的影响和带来的后果；

　　（六）行政措施时限期满后的法律效力；

　　（七）当事人不服行政措施时可享受的权利和采取的方法。

　　第四节 调查取证

　　第二十七条对发现的问题应进行全面调查，取得证据材料。

　　第二十八条重视证据采集、保全工作，运用科学规范的采集技术方法、流程和原则，采集、保全证据，做好证据的校核、归档和整理。

　　采集主体证据。对需要调查取证的问题，要取得充分的证据；注意收集与之配套的、关联的证据。

　　第二十九条向当事人及有关人员调查应说明缘由和依据；告知被调查人享有申请回避、陈述申辩、获得律师帮助、核对修改调查笔录等权利，以及配合调查、如实反映事实、提供相关材料的义务。

　　第三十条调查采集违法事实证据的同时，要抓住违法行为当事人的心理，借事说理，以案释法，重点把握以下主要内容：

　　（一）不合格产品项目的数据分析；

　　（二）造成问题存在的起因及根源；

　　（三）当事人及有关人员对存在问题的看法和认识；

　　（四）解决存在问题的思路和方法；

　　（五）运用反面典型事例进行警醒、督教和帮扶。

　　第三十一条通过调查中的原因分析，举案说法释法，以事导人，事理相辅，从而以事导行，规范行为。

　　第三十二条根据调查中出现的实际情况，按照先急后缓，先易后难，先重点后一般的原则，理定说理思路，把握说理细节，分次分期实施，有效开展调查取证中说理释法工作，让当事人知法、懂法、守法。

　　 第五节 报审通知

　　第三十三条调查取证后，分析案情，查找疏漏，预审并提出拟处理意见，告知当事人。

　　事实不能构成行政处罚的，告知当事人应予整改，及时宣传相应法律、法规和国家政策。

　　违法事实已构成，需给予行政处罚的，通知当事人将提交案审会审理作决定。

　　第三十四条案件报审前与当事人联系，听取当事人意见。

　　报审通知应着重表述以下主要内容：

　　（一）经对当事人行为及提交材料分析，属违法行为，应予查处；

　　（二）宣传国家现行政策的相关规定，释解当事人行为不符合明文规定的具体方面；

　　（三）违法行为不制止将产生的影响和后果；

　　（四）立案案件按规定应当提交审委会进入审理程序；

　　（五）下一步处理等候审委会审理决定。

　　第三十五条复核当事人提出的意见和要求，合理方面应予采纳，提交审委会审议。

　　第六节 处罚告知

　　第三十六条依据审委会审理意见，通知当事人案审委员会拟决定事项。

　　不构成违法的或事实证据不清的，告知当事人不予处罚，同时学法释法，遵纪守法。

　　事实清楚，证据确凿，构成违法的，告知当事人审理决定内容。

　　第三十七条处罚告知应明确表述以下主要内容：

　　（一）当事人违法行为、时间、地点、事实、证据、理由及依据；

　　（二）违法行为的社会危害性；

　　（三）拟处罚的决定项目；

　　（四）采纳或不采纳当事人的证据、意见理由；

　　（五）加重、减轻或从轻处罚自由裁量幅度的依据和理由；

　　（六）告知当事人享有的救济途径。

　　第三十八条告知当事人的陈述和申辩权利，属听证案件，征询是否提请听证，听取意见反映；分析当事人对违法事实的认识、具体法规和条款的理解，进一步征询对处罚的意见和要求，做好相关解释，适时宣传政策法规，有针对性做好以案释法、普法工作。

　　记录当事人叙述内容。

　　第三十九条复核当事人的陈述申辩，若违法事实证据有重大变化、足以改变案件定性的，把握说理环节和节奏，提请重新审理。

　　第七节 行政处罚

　　第四十条行政处罚决定应从法理上说清讲透当事人的违法行为，事实证据，违法产品的生产经营数量、金额，所违反的法律法规、规章及具体条款，同时告知采取了当事人的哪些合理意见和要求。

　　第四十一条行政处罚决定书应按照说理式要求作出。处罚决定书的说理过程是执法人员依据掌握当事人和采集的证据，结合法律的相关规定，进行全面分析、论证和说理的过程。

　　行政处罚决定书具体说理事项应载明下列主要内容：

　　（一）当事人单位名称、地址；

　　（二）违法的事实、地点、时间；

　　（三）违反法律、法规或规章的事实证据；

　　（四）当事人的证据、意见和要求采纳或不采纳理由；

　　（五）行政处罚的种类和法律依据；

　　（六）违法行为的社会危害性，可产生的严重后果；

　　（七）自由裁量权运用的合理性和合法性；

　　（八）作出处罚决定单位的名称和作出决定的日期；

　　（九）行政处罚的履行方式、期限和逾期履行的法律责任；

　　（十）不服从行政处罚决定法律救济的途径和期限。

　　第八节 回访征询

　　第四十二条审查当事人对违法行为的整改情况，并对整改后效果作合理评价。

　　第四十三条与企业座谈，发放征求意见函，征询当事人对质监监管、检查工作的意见、建议和要求，并反馈有关部门改进和提高工作质量。

　　第四十四条加强与企业联系服务，主动介入，深入企业，督促企业建立健全内部管理制度，做企业发展的助推器；深度融入，制定方案，为企业开展质量、计量、标准化等方面的多种形式服务。

　　第四章注意事项

　　第四十五条进一步提高执法和服务意识，理解立法精神和法律的一般原则，依法理、政策和市场经济规则说理。

　　在正确认定违法事实的前提下，要说理有力，言之有威；依事理说理，衡之以利；依情理说理，形式多样。

　　第四十六条加强学习，更新知识，博采众长，打好说理基础；了解说理中的各种规则和法律及条款的特点和作用，掌握说理的基本方法，合理清晰地和当事人表述。

　　第四十七条运用说理技巧，注意细节，掌握说理的契机,运用形象化语言、角色换位，以及冷却性、事件性、案例性说理等策略,使当事人心服口服地接受正确的行为规范。

　　第四十八条把握说理程序，控制说理步骤。说理要通俗易懂，讲究大众性；说理要符合规范，讲究法理性；说理要严谨缜密，讲究逻辑性；说理要有的放矢，讲究针对性；说理要充分详尽，讲究周密性。

　　第四十九条严守纪律，不得在说理释法中泄露执法机密，以影响案件进一步查处。

　　第五十条加强执法通知书的运用和说理功能叙述，做好说理释法文书，进一步采取措施规范和提高。

　　强化执法质量和说理释法考评。考评时须提供下列资料：现场执法说理记录；《行政执法监督卡》；执法通知书；调查说理笔录；《说理式处罚决定书》。将考评结果记入稽查人员全年考核工作中，作为执法行为绩效的重要依据。

　　第五章附则

　　第五十一条本细则具体使用中的问题由常州市金坛质量技术监督局负责解释。

　　第五十二条本细则自发布之日起执行。